Cassazione civile sez. un., 28/04/2026, n. 11513

La nullità del contratto concluso dalla pubblica amministrazione senza l’osservanza del requisito della forma scritta ad substantiam non preclude l’esercizio della domanda di arricchimento ingiustificato, cui osta solo la nullità per illiceità di un elemento essenziale di cui all’art. 1418, comma secondo, c.c., per contrasto con l’ordine pubblico o in caso di frode alla legge.
L’azione può essere esercitata – alle medesime condizioni – anche dalla P.A. che abbia subito un depauperamento patrimoniale dall’esecuzione del contratto nullo.
In caso di nullità del contratto, la domanda ex art. 2041 c.c. ha carattere sussidiario rispetto all’azione di ripetizione dell’indebito disciplinata dall’art. 2033 c.c. ed è proponibile se quest’ultima è preclusa in virtù dei limiti che ne condizionano l’esperimento, ossia in caso di carenza ab origine dei presupposti fondanti la relativa domanda.

I problemi affrontati dalla pronuncia si collegano ad alcuni dubbi interpretativi sollevati dalle  precedenti Sezioni Unite n. 33954/2023 per le quali “ai fini del rispetto della regola di sussidiarietà di cui all’art. 2042 c.c., la domanda di ingiustificato arricchimento (avanzata autonomamente ovvero in via subordinata rispetto ad altra domanda principale) è proponibile ove la diversa azione – sia essa fondata sul contratto, su una specifica disposizione di legge o su clausola generale – si riveli carente ab origine del titolo giustificativo, restando viceversa preclusa, oltre che in caso di rigetto per prescrizione o decadenza del diritto azionato o per carenza di prova del pregiudizio patito dall’impoverito, in caso di nullità derivante dall’illiceità del titolo contrattuale per contrasto con norme imperative (o con l’ordine pubblico)“.

L’ordinanza interlocutoria ha evidenziato in proposito che anche le previsioni che disciplinano le formalità dei contratti della PA (incluso quello di somministrazione di acqua da parte dell’amministrazione contraente), hanno natura imperativa e sono poste a presidio di interessi pubblici (trasparenza, buon andamento della PA, controllo sulla corretta gestione delle risorse pubbliche), “denotando un chiaro disvalore enunciato dall’ordinamento, che appunto sanziona la vicenda negoziale con la massima espressione possibile, ossia proprio con la nullità, sicché le norme in discussione non possono che considerarsi come vere e proprie norme imperative, donde la possibile inammissibilità dell’azione, ex art. 2042 c.c., anche al lume del richiamato insegnamento delle Sezioni Unite”.

Ritengono le SU che il requisito di sussidiarietà abbia una portata più complessa e articolata di quella che si ricava dal dato letterale dell’art. 2042 c.c., poiché chiama in gioco le esigenze di stabilità delle disciplina evocate dalla pronuncia n. 33954/2023, che ha chiarito che l’art. 2042 c.c. è diretto a garantire la certezza dei rapporti giuridici e ad evitare l’elusione dei limiti posti all’esercizio delle azioni principali o duplicazioni di tutela e che è precluso il cumulo tra i diversi rimedi in funzione integrativa o complementare della tutela principale o il concorso alternativo tra le azioni.

A differenza degli ordinamenti che non contemplano una previsione analoga all’art. 2042 c.c. e in cui il rimedio è utilizzabile in funzione correttiva della tutela principale (cfr., ad esempio, il paragrafo par. 852 del BGB che consente l’azione di indebito arricchimento in caso di prescrizione dell’azione da illecito extracontrattuale), nell’ordinamento italiano la sussidiarietà è oggetto di una previsione espressa, la cui funzione non si esaurisce nel prevedere che l’impoverito possa avvalersi dell’art. 2041 c.c. solo in mancanza di altra azione, ma che svolge anche il più peculiare compito di assicurare che non sia in alcun  modo alterato il bilanciamento di interessi o l’assetto regolativo concepito dalle parti o dalle singole previsioni applicabili.

Anche in caso di nullità contrattuale – e, quindi, in carenza ab origine del titolo dell’azione principale – la sussidiarietà presidia esigenze di certezza giuridica poiché rende inammissibile il ricorso all’art. 2041 c.c. per ovviare a spostamenti patrimoniali qualora l’ordinamento neghi ogni tutela alla parte pregiudicata dall’esecuzione del contratto.

L’azione non può operare come strumento surrettizio per aggirare una disposizione che protegge interessi e valori fondamentali dell’ordinamento o principi di ordine pubblico (Cass., n. 6537/1984; Cass., n. 3794/1982; Cass., n. 10937/1999; Cass., n. 4635/2002; Cass., 21495/2007).

L’improponibilità dell’azione di arricchimento si ricollega, difatti, non alla contrarietà del contratto ad una norma imperativa ai sensi dell’art. 1418, comma primo, c.c., né alle nullità strutturali di carattere ordinativo o prescrittivo di cui all’art. 1418, comma secondo, c.c. derivanti dall’assenza di un elemento essenziale e, quindi, dalla violazione di norme imperative che impongono il rispetto di un onere (quale, appunto, la forma scritta), ma solo alle particolari nullità (strutturali) regolate ugualmente dall’art. 1418, comma secondo, c.c. ma che derivano dall’illiceità di un elemento essenziale (causa, oggetto, o motivi) o in caso di negozio in frode alla legge.
L’illiceità dei requisiti essenziali connota con un particolare disvalore il regolamento negoziale (Cass., SU, n. 1613/1989), al pari del contratto concluso in violazione di una norma penale, lesivo dell’ordine pubblico in ragione delle esigenze sottese alla tutela (Cass., n. 21343/2024; Cass., n. 17959/2020).

L’illiceità del contratto comporta – allora – l’improponibilità della domanda di arricchimento ingiustificato ad opera della parte impoverita che abbia eseguito una prestazione non ripetibile perché contraria al buon costume, quale sintesi di principi ed esigenze etiche costituenti la morale sociale in un determinato ambiente e in un certo momento storico (art. 2035 c.c.), o con un interesse o un principio fondamentale dell’ordinamento (come lo svolgimento di un’attività professionale regolamentata senza la previa iscrizione all’albo ai sensi dell’art. 2231 c.c.; Cass. n. 14085/2010; Cass., n. 21495/2007; Cass. 3740/2007; Cass. Cass., n. 6777/2001, nonché Cass., n. 19136/2025 in tema di appalto di opere abusiva), in violazione di una norma penale o in frode alla legge.

L’azione di arricchimento soggiace alla disciplina codicistica generale anche quando è proposta dall’Amministrazione pubblica, pregiudicata dall’esecuzione del contratto nullo.
Anche in tal caso la domanda ex art. 2041 c.c. ha lo scopo di reintegrare il patrimonio pubblico ed evitare che la perdita patrimoniale si consolidi nella sfera dell’amministrazione senza alcuna compensazione economica, venendo altrimenti lesi, anziché protetti, l’interesse alla stabilità e sostenibilità finanziaria delle amministrazioni e il corretto impiego delle risorse, cui parimenti è preposto l’onere di forma scritta.
La disciplina dell’arricchimento verso la PA va, difatti, ricondotta agli schemi civilistici generali e alla disciplina ordinaria, non giustificandosi una diversità di regime per l’ipotesi in cui una delle parti sia un soggetto pubblico, sebbene il suo operato sia retto da norme di rilievo pubblicistico, (Cass., SU, n. 10798/2015).

Ai quesiti posti dall’ordinanza interlocutoria va – perciò – data risposta nel senso che le particolari ragioni di interesse pubblico cui rispondono le norme che impongono il rispetto della forma scritta dei contratti della PA non giustificano il sacrificio degli interessi del contraente che abbia subito un depauperamento a causa dell’esecuzione del contratto.
La natura dell’azione, che è strumento per reagire a spostamenti di ricchezza non giustificati, ne rende ammissibile l’esercizio anche da parte della PA ove abbia subito una perdita economica, alle condizioni previste dagli artt. 2041e 2042 c.c.